Usługi opiekuńcze dla osób w podeszłym wieku – wyzwanie dla rynku pracy

Usługi opiekuńcze i wspomagające wobec seniorów to powinien być nie tylko ważny filar polityki publicznej wobec starzenia się społeczeństwa, ale także istotny segment usług wpływający funkcjonowanie rynku pracy w Polsce. Nie zawsze o tym jednak pamiętamy.

Starzenie się społeczeństwa postępuje i w związku z tym zmienia się skala i struktura potrzeb społecznych. Rosną np. potrzeby związane z opieką długoterminową czy wsparciem w czynnościach życia codziennego. Tego typu potrzeby statystycznie najczęściej pojawiają się u osób w wieku podeszłym, a w tej grupie procentowy i liczebny wzrost w populacji jest najwyższy. O ile według prognoz GUS w 2025 roku osoby w wieku 80+ będą stanowiły 4,5% populacji, tyle w 2050 będzie ich ponad dwa razy więcej – 10,4%.1 Znaczny przyrost w grupie najstarszych Polaków w najbliższych dekadach to nie tylko rezultat stopniowego wydłużania się życia, ale także wchodzenia w wiek 75+ i 80+ osób z pokolenia powojennego wyżu.

Dodajmy, że w Polsce statystyczna długość życia w zdrowiu jest relatywnie krótka – według GUS w 2019 roku było to w momencie narodzin 59,7 lat dla mężczyzn i 63,3 lata dla kobiet. Dlatego złożone potrzeby zdrowotne i nieraz wynikające z nich także potrzeby opiekuńcze pojawiają się na długo przed osiemdziesiątką. Dla mężczyzn w wieku 65 lat przewidywana dalsza długość życia to około 15 lat, z czego 8,3 lata w zdrowiu, zaś dla kobiet są to odpowiednio 20,2 oraz 8,6 lat. Potencjalnie zagrożona zależnością w mniejszym lub większym stopniu od opieki i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu jest spora część osób starszych, nie tylko tych uznanych za długowieczne. Choć sama utrata zdrowia nie musi prowadzić do utraty samodzielności czy zapotrzebowania na opiekę, częsta wśród seniorów wielochorobowość połączona z ogólnym osłabieniem organizmu może prowadzić do stałej zależności od innych w różnych czynnościach życia codziennego. Intensywność koniecznego wsparcia osób trzecich w szczególności dotyczy to osób dotkniętych typowymi chorobami wieku podeszłego jak choroba Parkinsona czy różnego rodzaju zaburzenia otępienne, jak choćby choroba Alzheimera. Współcześnie to schorzenie dotyka ponad pół miliona osób, a prognozy wskazują na zwielokrotnienie tej liczby kolejnych dekadach.

Potrzeby opiekuńcze starszego kolenia dotąd były w ogromnej mierze zaspokajane przez najbliższych, ale rodzinny potencjał opieki kruszeje. Jest to pole dla rozwoju formalnych usług opiekuńczych i wspomagających osoby starsze, aczkolwiek dotychczas sektor ten w wymiarze ilościowym jak i jakościowym pozostawia wiele do życzenia. Przyjrzyjmy się zatem sektorowi tychże usług.

Niejednorodny segment
Usługi związane z opieką nad osobami starszymi mogą być wielorakie. Po pierwsze, są to usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane w ramach pomocy społecznej (choć nie są adresowane tylko do osób ubogich). Po drugie, to usługi pielęgniarki opieki długoterminowej domowej. Istnieją też inne usługi w ramach systemu służby zdrowia, które też odnoszą się do sfery opieki (także nad osobami starszymi) w domu, jak choćby usługi rehabilitacji w warunkach domowych czy domowa opieka hospicyjna. Po trzecie, występują także usługi świadczone w ramach sektora prywatnego, a nierzadko też w szarej strefie, gdzie pewien udział ma opieka świadczona przez cudzoziemki, przeważnie pochodzące z Ukrainy.

Wszystkie wspomniane tu usługi różnią się charakterem, zasadami nabywania uprawnień i pod względem formalnej oraz realnej dostępności. Segment wsparcia jest niezwykle niejednorodny. A to dopiero tylko część systemu świadczenia opieki długoterminowej. Oprócz tego są przecież formy opieki instytucjonalnej (jak domy pomocy społecznej, zakłady opiekuńczo-lecznicze czy inne placówki świadczące opiekę całodobową na podstawie działalności statutowej i gospodarczej, czyli de facto prywatne domy opieki). A także opieki pół-instytucjonalnej, jak placówki dzienne. W niniejszym artykule nie będzie omawiana cała złożoność tego sektora, a jedynie podjęta próba uchwycenia jego roli zwłaszcza pod kątem rynku pracy.

Z sędziwymi rodzicami jak z dziećmi
Instytucje formalnej opieki nad osobami starszymi dla rynku pracy mogą mieć znaczenie dwojakie. Po pierwsze, sektor ten dostarcza miejsc pracy i to dla grup, których zatrudnialność w innych profesjach może być ograniczona. Chodzi na przykład o kobiety bez wyższego wykształcenia, także te w wieku 50+ czy cudzoziemki. Po drugie i nie mniej ważne, funkcjonowanie dostępnych usług opieki odblokowuje potencjał zawodowy bliskich osoby starszej, którzy nie muszą wówczas całkowicie poświęcać się opiece i rezygnować z pracy zawodowej. Są to mechanizmy nieco podobne do tych, które obserwujemy w przypadku usług opieki nad małymi dziećmi i ich wpływu na szanse na rynku pracy młodych kobiet. Brak dostępnego wsparcia ogranicza możliwości kobiet na rynku pracy. Podobnie jest i tutaj: brak dostępu do usług opieki nad osobami wymagającymi codziennego wsparcia w dojrzałym wieku może hamować możliwości zawodowe wielu osób (najczęściej kobiet), przy czym zwłaszcza tych w okresie niemobilnym – w wieku 50+, których sytuacja na rynku pracy i tak bywa niełatwa.

To właśnie w grupie dojrzałych wiekiem pracowników pojawia się statystycznie najczęściej ograniczenie do podejmowania lub kontynuacji drogi zawodowej w związku z tym, że to osoby z tej kategorii wiekowej miewają rodziców w podeszłym wieku. Ponieważ jednak Polacy coraz później decydują się na potomstwo, ciężar opieki nad rodzicami wymagającymi wsparcia stopniowo dotyka coraz młodsze roczniki. Tym samym problem systemowy – dla rynku pracy – się pogłębi. Osoby w wieku 40+ coraz częściej mogą spotykać się z ryzykiem zawieszenia lub ograniczenia aktywności zawodowej, by zapewnić opiekę nad starszymi rodzicami. Chyba że zmieni się model organizowania opieki, w którym w mniejszym niż dotąd stopniu byłaby ona domeną najbliższych, a nawet ci którzy będą ją sprawowali, niekoniecznie będą musieli robić to w takim wymiarze, że niemożliwa staje się praca zawodowa, jak to często ma miejsce obecnie.

To wymagałoby jednak zmian na wielu poziomach – zarówno organizacji pracy jak i samej opieki. Kluczowym elementem tejże zmiany musiałoby być upowszechnienie dostępu do usług, które odciążałyby pracujących lub chcących pracować w roli opiekuńczej. Na ten moment jednak mamy wiele do nadrobienia. Przyjrzyjmy się temu bliżej.

Usługi wciąż słabo dostępne
Usługi opiekuńcze należą do zadań własnych gminy. Na podstawie wywiadu środowiskowego dokonywanego przez pracownika socjalnego z ośrodka pomocy społecznej podejmowana jest decyzja o ich przyznaniu. W Ustawie o pomocy społecznej w pierwszej kolejności przewidziano je dla osób zamieszkujących samotnie, ale jest też możliwość przyznania tychże usług dla osób żyjących w wieloosobowych gospodarstwach domowych – jeśli bliscy nie są w stanie zapewnić tej osobie odpowiedniego wsparcia. Ocena możliwości w tym zakresie jest jednak uznaniowa, wobec czego część rodzin z zależnymi od wsparcia seniorami może po prostu tym usług nie otrzymać. Tym bardziej, że pomoc społeczna jest mocno niedofinansowana, a pierwszeństwo w przyznawaniu tychże usług mają osoby samotne. Ponadto ośrodki pomocy społecznej mają do obsłużenia jeszcze multum innych potrzeb.

Dodajmy, ze w dobie pandemii i oraz po niej te potrzeby (m.in. ze względu na poszerzające się sfery ubóstwa czy kryzysy w życiu rodzinnym) będą jeszcze rozleglejsze niż jeszcze rok temu. Wobec tego  poszerzanie dostępności publicznych usług opiekuńczych może okazać się trudniejsze, jeśli nie niemożliwe. Jednak już wcześniejsze dane wskazywały, że gminy dotąd nie zawsze wywiązywały się z realizacji swojego ustawowego zadania, w efekcie czego usługi te bywały niedostępne dla osób w potrzebie. Przykładowo badanie Najwyższej Izby Kontroli z 2018 roku pokazało, że w okresie kontrolnym co piąta gmina nie świadczyła ani usług opiekuńczych ani specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób starszych. Co więcej, nawet tam gdzie były świadczone, średni wymiar czasowy przyznawanych usług spadł w latach 2014-2017 z 7 do nieco ponad 3 godzin tygodniowo.2 Trzeba uznać to za niewielki zakres, zwłaszcza w świetle potrzeb osób o większych potrzebach wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Przy tak niewielkim wymiarze godzinowym, nawet jeśli usługi te są przyznane, dla wielu rodzin jest to wsparcie niewystarczające do tego, by odciążyć opiekunów rodzinnych i umożliwić im pracę, choćby w części etatu.

Autorzy raportu wiązali spadek tygodniowej liczby godzin ze wzrostem kosztów tych usług na przestrzeni lat, a to zaś z kwestiami zatrudnieniowymi w obszarze usług opiekuńczych. W okresie tym rosły bowiem płace minimalne, a biorąc pod uwagę to, że pracujący w tym obszarze wynagradzani są na poziomie zbliżonym do minimalnego wynagrodzenia, każde jego podniesienie przekłada się na wzrost kosztów. Na tym nie kończą się zidentyfikowane problemy. Nie istnieją ogólnopolskie standardy kwalifikacji osób, które świadczą te usługi opiekuńcze, jakości ich wykonywania ani zakresu oraz monitoringu. Obawy o jakość i bezpieczeństwo opieki może zaś działać zniechęcająco dla rodzin, by korzystać z tego typu usług. Jeśli zaś chodzi o specjalistyczne usługi opiekuńcze istnieją podstawowe regulacje zawarte w rozporządzeniu. Problem jednak w tym, że wiele gmin, zwłaszcza tych małych i wiejskich, może mieć trudności ze znalezieniem osób o odpowiednich kwalifikacjach do wykonywania tej pracy, która jest w dodatku tak słabo opłacana. W rezultacie w obszarze usług wobec osób starszych występują duże braki kadrowe i wysoka rotacja pracowników (zwykle – pracownic). Czas pandemii może jedynie potęgować te problemy.

Nowe programy i zapomniane koncepcje
Warto zaznaczyć, że problem niewystarczającego rozwoju usług opiekuńczych został dostrzeżony i doczekał się interwencji publicznych w postaci uruchomionych programów „Opieka75+” i „Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych” które z poziomu ministerialnego mają służyć doinwestowaniu (w trybie konkursowym) wybranych gmin, rozwijających u siebie tego typu usługi. Budżet obydwu programów jest jednak skromny („Opieka 75+” – 56 mln w 2020 roku, a Usługi opiekuńcze – 40 mln), a od aplikujących o środki samorządów wymagany jest wkład własny. Oddziaływanie programu można więc uznać za pozytywne, ale ograniczone w swej skali.

Na marginesie można dodać, że istniała ongiś – dziś już nieco zakurzona – koncepcja powołania instytucji czeku opiekuńczego, który osoby uznane za „niesamodzielne” otrzymywałyby z przeznaczeniem na zakup z tych finansowanych w budżetu środków usług opiekuńczych. W myśl tejże koncepcji przygotowywanej przez grupę roboczą pod kierunkiem senatora Mieczysława Augustyna, usługi realizowane w ramach czeku miały być świadczone tylko przez zarejestrowane podmioty, a wykonanie świadczenia podlegałoby nadzorowi publicznego. Środki na ów czek miały pierwotnie pochodzić z budżetu w ramach skonsolidowanego funduszu opieki długoterminowej, który w przyszłości byłby zasilany z powszechnego ubezpieczenia pielęgnacyjnego. W koncepcji tej zatem ów czek (bon) na opiekę miał być częścią szerszej koncepcji zmian w opiece długoterminowej.

Zostawiając na boku szczegółową ocenę tejże koncepcji oraz czynników, które sprawiły że sam projekt znalazł się z czasem poza agendą polityczną, warto jednak pamięć o ówczesnych pracach odświeżać. Nie tylko dlatego, że była to chyba najbardziej dojrzała koncepcja reform opieki długoterminowej jaka w kręgach politycznych pojawiła się w III RP, ale także dlatego, że była to jedna z możliwych propozycji stymulowania rozwoju rynku usług opiekuńczych (z zachowaniem publicznej odpowiedzialności za finansowanie tej sfery). W uzasadnieniach do projektu i podczas licznych konferencji go promujących, autorzy podkreślali, że miałaby ona służyć między innymi także aktywizacji zawodowej. Z jednej strony zakładano wzrost rynku opieki (i co ważne rynku oficjalnego, a nie szarej strefy), z drugiej zaś uwolnienie dzięki temu potencjału zawodowego opiekunów rodzinnych/nieformalnych i wsparcie dla tych, którzy już byli na rynku pracy, a potrzebowali zapewnić opiekę swoimi znacznie niepełnosprawnym bliskim.

Polska ostatnia w UE
Aktualnie obydwa te cele – stworzenie miejsc pracy w sektorze opieki i umożliwienie pracy opiekunom rodzinnym/nieformalnym – wymagają dopiero podjęcia w ramach zdecydowanych i kompleksowych działań publicznych.

Jeśli chodzi o sytuację zawodową opiekunów rodzinnych osób starszych, ograniczony dostęp do usług opiekuńczych stanowi zapewne kluczową, ale nie jedyną barierę. Niekorzystnie działa także choćby system nabywania uprawnień do świadczeń finansowych w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad znacznie niepełnosprawnymi bliskimi w dorosłym, także starszym wieku. Jeśli opiekun – w wieku produkcyjnym – chce otrzymać wsparcie finansowe z tego tytułu, nie może łączyć jego pobierania z jakąkolwiek aktywnością zawodową. Dotychczasowe prawo w sposób jasny określa wybór: albo świadczenia finansowe, albo praca zawodowa. Pobierający tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy (w 2020 roku na poziomie jedynie 620 złotych!) opiekun np. osoby wymagającej opieki w związku z zaawansowaną demencją w świetle przepisów Ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może wykonać nawet pracy w oparciu o umowy cywilnoprawne (o dzieło czy zlecenia), nie mówiąc o jakichkolwiek pracach objętych Kodeksem pracy. Także same regulacje tegoż kodeksu nie przewidują dla pracowników opiekujących się starszymi krewnymi specjalnych uprawnień powiązanych z rolą opiekuńczą. Co prawda, jak pokazują badania wśród opiekunów rodzinnych, część z nich otrzymuje możliwości bardziej elastycznych zasad wykonywania obowiązków służbowych ze względu na obciążenie opieką, ale odbywa się to raczej na zasadzie dobrowolnych decyzji pracodawców, a nie zagwarantowanych prawem uprawnień. Wymownym jest fakt, że w raporcie porównawczym Eurofound Polska znalazła się na końcu spośród krajów europejskich jeśli chodzi o systemowe wspieranie równowagi między pracą a opieką długoterminową.

Wskazane wcześniej braki w powszechności dostępu usług opiekuńczych jedynie potęgują problem. W polskich realiach rola instytucji i usług opieki może być szczególnie wysoka z uwagi na to, że pole manewru po stronie przedsiębiorstw jest u nas ograniczone z uwagi na strukturę polskiej gospodarki i stosunków pracy. Duży udział małych (w tym mikro) firm, w których wykonywane są prace często mało innowacyjne i trudne do przeniesienia np. w tryb home office, sprawia, że w wielu przedsiębiorstwach i profesjach naszej gospodarki trudno jest zapewnić warunki do godzenia pracy z opieką bez silnego wsparcia ze strony zewnętrznych usług opiekuńczych, które by odciążały opiekuna-pracownika i pozwalały mu wykonywać czynności zawodowe. Nie znaczy że stosowanych regulacji w Kodeksie pracy, jak i dobrych praktyk w organizacji pracy, nie należy forsować i promować. Ale to z pewnością nie wystarczy. Co można i należy według mnie zmienić na różnych poziomach zarządzania publicznego przedstawiam w osobnym raporcie przygotowanym dla Komitetu Dialogu Społecznego KIG w części rekomendacyjnej.3

Zatrudnienie w sektorze opieki nad seniorami musi się rozwijać
Jeśli chodzi o rozwój zatrudnienia w sektorze opieki długoterminowej mamy wiele do nadrobienia. Według OECD w 2016 roku wskaźnik pracowników opieki długoterminowej wynosił w Polsce 0,5%, podczas gdy średnia dla krajów zrzeszonych w tej organizacji wyniosła 4,9%, czyli procentowo była niemal 10-krotnie większa (por. raport OECD, raport „Health in a Glance”, 2019). Niższy niż w Polsce współczynnik odnotowano wówczas jedynie w Grecji. Nawet w pozostałych krajach naszego regionu, które również uplasowały się poniżej średniej dla krajów najbardziej rozwiniętych krajów europejskich, wskaźniki są jednak wyższe: w Czechach: 2,3%, na Węgrzech – 2,2%, a na Słowacji – 1,5%. Dla porównania: w Szwecji udział osób wykonujących zawodowo pracę opiekuńczą wynosił 12,4%, a w Norwegii – 12,7%.

Ile osób zajmuje się pracami opiekuńczymi?
Choć dokładną liczbę osób, które zrezygnowały ze ścieżki zawodowej w związku z opieką nad bliskimi trudno określić, gdyż instytucje publiczne nie prowadzą takich rejestrów, można szacować, że jest to liczba znacznie powyżej 200 tys. osób.  Samych świadczeń opiekuńczych dla osób, które nie są zatrudnione w związku ze sprawowaniem opieki nad znacznie niepełnosprawnymi bliskimi (a więc świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna) jest około 200 tys. Ale ta liczba nie obejmuje na przykład tych osób, które opiekują się dorosłymi bliskimi, ale nie kwalifikują się do świadczeń, gdyż nie spełniają któregoś z kryteriów uprawniających do tychże świadczeń. Np. opiekujący się osobą dorosłą, którą nabyła znaczną niepełnosprawność w dorosłym życiu (choćby w związku z chorobami wieku podeszłego), żeby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy musi spełnić kryterium dochodu poniżej 764 złotych netto na osobę w gospodarstwie domowym. Niestety, nie wiemy ilu jest opiekunów, którzy zrezygnowali lub nie podjęli pracy w okresie sprawowania opieki i nie pobierają świadczeń. Według danych ministerstwa Rodziny i Pracy Polityki Społecznej w 2019 roku w drodze decyzji administracyjnych przyznano usługi opiekuńcze 119,3 tys. osobom (w tym 6705 – usługi specjalistyczne).

Niski poziom zatrudnienia w tym sektorze w Polsce jest poniekąd pochodną niskich nakładów na ten sektor. Pod tym względem Polska również, mówiąc kolokwialnie, ciągnie się w ogonie państw rozwiniętych. Ze środków publicznych wydawaliśmy na ten cel w 2017 roku – 0,4% PKB, podczas gdy średnia OECD wyniosła wówczas 1,7%. Doinwestowanie tej sfery, choćby w związku z postępującym się procesem starzenia się społeczeństwa i wzrostem zapotrzebowania na opiekę, wydaje się krokiem, który pozwoliłby m.in. na rozwój sektora usług opieki, co przyniosłoby bezpośrednie i pośrednie korzyści zatrudnieniowe. Niedofinansowanie publicznego sektora opieki długoterminowej i powiązane z tym podtrzymywanie modelu, w którym nie wspiera się równowagi między rolą opiekuńczą a zawodową bliskich osób starszych, generuje bardzo duże, choć często nieoczywiste koszty. Jednym z nich jest przeciążenie opiekunów a także niewykorzystanie ich potencjału zawodowego, na czym traci i rynek pracy i w dłuższej perspektywie – system finansów publicznych.

Rafał Bakalarczyk
Instytut Polityki Senioralnej

1 Porównaj P. Łuczak, Z. Szweda-Lewandowska, „Przesłanki demograficzne, społeczne i ekonomiczne zapotrzebowania na świadczenia opieki długoterminowej”, w: P. Błędowski (red.) „Opieka długoterminowa. Dziś i jutro. Wydanie zaktualizowane i rozszerzone”, Koalicja na Pomoc Niesamodzielnym, Warszawa 2020; Koalicja NPN RAPORT SKŁAD.cdr (niesamodzielnym.pl);

2 NIK, „Usługi opiekuńcze świadczone osobom starszym w miejscu zamieszkania”, Warszawa 2018;

3 R. Bakalarczyk, Godzenie pracy zawodowej z opieką nad osobami zależnymi wyzwaniem dla dialogu społecznego i polityki publicznej różnych szczebli, raport wydany przez Komitet Dialogu Społecznego Krajowej Izby Gospodarczej we współpracy z Fundacją Zaczyn i Laboratorium Więzi, Warszawa 2020.


Fotografia: Aleksander Prugar (FISE)